自然資源部發(fā)布《關(guān)于探索推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見》

2024-09-13 11:11
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自然資源部關(guān)于探索推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局:

貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神,落實(shí)《中共中央辦公廳 國院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)資源節(jié)約工作的意見》,統(tǒng)籌推進(jìn)城市地下空間合理開發(fā)利用,充分挖掘地下空間資源潛力,提高土地要素配置的精準(zhǔn)性和利用效率,使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間,增強(qiáng)城市綜合承載能力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展,現(xiàn)就進(jìn)一步探索推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用提出以下意見。

一、總體要求

推進(jìn)城市地下空間合理開發(fā)利用要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),以促進(jìn)城市地下空間資源優(yōu)化配置和高效利用為目標(biāo),細(xì)化土地管理政策單元,強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)化供應(yīng)體系、加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、改進(jìn)監(jiān)測監(jiān)管,建立健全城市地下空間開發(fā)利用政策體系,探索推進(jìn)城市地下空間有序開發(fā)利用,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐和要素保障。城市地下空間開發(fā)利用要遵循以下原則:

因地制宜、有序開發(fā)。城市地下空間開發(fā)利用要與城市發(fā)展階段、功能定位、空間布局相適應(yīng),充分考慮地質(zhì)、水文等自然環(huán)境條件和環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、防洪排澇抗震等要求,盡可能降低自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),明確可開發(fā)利用和限制、禁止開發(fā)利用區(qū)域,合理確定開發(fā)利用時(shí)序。

統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)。地下空間要與地表、地上空間統(tǒng)籌規(guī)劃,協(xié)調(diào)人防、交通、防洪排澇等相關(guān)規(guī)劃,處理好相鄰關(guān)系,在充分考慮安全的前提下,明確準(zhǔn)入要求,實(shí)行分類指導(dǎo)。根據(jù)需要,依法設(shè)立地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)等,加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施全過程監(jiān)管。

公共優(yōu)先、復(fù)合利用。堅(jiān)持把公共利益放在地下空間開發(fā)利用的首位,加強(qiáng)城市地下空間安全韌性建設(shè)要求,服務(wù)民生、平急兩用、平戰(zhàn)結(jié)合,實(shí)行豎向分層立體綜合開發(fā)和橫向空間連通開發(fā),堅(jiān)持安全環(huán)保,推進(jìn)復(fù)合利用。政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作。強(qiáng)化政府引導(dǎo),優(yōu)化激勵(lì)支持政策,注重發(fā)揮市場配置資源的作用,引導(dǎo)經(jīng)營主體參與地下空間開發(fā)利用?!?/p>

利用5年左右的時(shí)間,推動(dòng)具備地下空間開發(fā)利用自然條件,且開發(fā)利用需求較大、管理水平較高的重點(diǎn)城市地下空間規(guī)劃體系更加完善,開發(fā)利用政策體系更加完備,開發(fā)利用規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大,開發(fā)利用過程更加安全,國土空間保障能力不斷提升,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全提供更好的要素保障。

二、強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)

(一)開展城市地下空間資源綜合調(diào)查評價(jià)。各地要按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求開展地下空間資源綜合調(diào)查并動(dòng)態(tài)更新。建立地下空間資源調(diào)查技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系,充分利用遙感、物探、物聯(lián)感知、地面數(shù)字化調(diào)查等新技術(shù)方法,加強(qiáng)城市地質(zhì)基礎(chǔ)調(diào)查,摸清城市地質(zhì)狀況和地震活動(dòng)斷層分布,建立三維地質(zhì)與地震活動(dòng)構(gòu)造模型,防止產(chǎn)生和誘發(fā)城市地質(zhì)災(zāi)害。加強(qiáng)區(qū)域地下水位變化調(diào)查監(jiān)測和影響分析。理清城市地下空間現(xiàn)有市政設(shè)施、人防工程等建(構(gòu))筑物的利用現(xiàn)狀、權(quán)屬關(guān)系,以及文物分布情況。構(gòu)建地下空間綜合評價(jià)體系,基于地下空間全要素指標(biāo)體系,科學(xué)評估地下空間資源環(huán)境承載能力、自然災(zāi)害影響特征和地下空間開發(fā)適宜性、安全風(fēng)險(xiǎn),明確可利用資源的規(guī)模、質(zhì)量和三維空間布局,為科學(xué)開發(fā)利用奠定基礎(chǔ)。

(二)加快推進(jìn)相關(guān)國土空間規(guī)劃編制工作。各地要按照主體功能定位,結(jié)合城市發(fā)展需要,充分考慮地下空間承載能力、災(zāi)害影響、地質(zhì)水文等自然條件和文物古跡等人文條件,在國土空間總體規(guī)劃(以下簡稱總體規(guī)劃)中提出城市地下空間開發(fā)目標(biāo)、抗震設(shè)防要求、布局指引、重點(diǎn)區(qū)域和協(xié)調(diào)聯(lián)通的管控要求等,要以安全、環(huán)保、可持續(xù)利用為前提,劃定地下空間保護(hù)和利用管控分區(qū),提出差異化管控和引導(dǎo)措施,強(qiáng)化地下空間開發(fā)的安全韌性。因地制宜開展城市地下空間開發(fā)利用相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作,相關(guān)成果納入國土空間詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱詳細(xì)規(guī)劃),并與其他專項(xiàng)規(guī)劃涉及的地下空間開發(fā)利用做好銜接。對于擬開發(fā)利用的地下空間,詳細(xì)規(guī)劃要明確地下開發(fā)功能與設(shè)施、開發(fā)強(qiáng)度、開發(fā)深度、開發(fā)邊界、建設(shè)規(guī)模等規(guī)劃控制指標(biāo)和要求,提出符合安全要求的連通區(qū)域和連通方式以及地上地下空間復(fù)合利用和功能協(xié)調(diào)的有關(guān)要求,提出地下市政設(shè)施保障控制要求,并做好非同期建設(shè)內(nèi)容的規(guī)劃銜接。鼓勵(lì)優(yōu)勢地區(qū)的城市群、都市圈、人口凈流入地區(qū)優(yōu)先編制城市地下空間規(guī)劃。

(三)探索城市地上、地下空間復(fù)合利用。緊密結(jié)合“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、存量土地資源盤活利用,統(tǒng)籌考慮軌道交通等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程布局,探索城市空間分層規(guī)劃和資源復(fù)合利用,促進(jìn)城市功能布局優(yōu)化和地上地下空間協(xié)同。鼓勵(lì)在符合安全標(biāo)準(zhǔn)和綜合交通規(guī)劃要求的城市綠地、廣場、公交場站建設(shè)地下公共停車設(shè)施。地下空間建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)盡可能避讓不可移動(dòng)文物及其保護(hù)范圍。?

三、健全城市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)政策體系

(一)明確地下空間準(zhǔn)入要求。地下空間應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理布局地下交通、應(yīng)急防災(zāi)、人防工程、綜合管廊、環(huán)境保護(hù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施,鼓勵(lì)合理布局商業(yè)、倉儲、物流設(shè)施等項(xiàng)目,禁止布局居住、學(xué)校、托幼、養(yǎng)老等項(xiàng)目。各地應(yīng)明確城市地下空間的管控深度,為地下交通等公共設(shè)施建設(shè)預(yù)留空間。對納入國家和省重大項(xiàng)目,需要利用深層地下空間建設(shè)的,支持各地探索在不改變地表土地利用現(xiàn)狀和用地類型的前提下,設(shè)立地下國有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

(二)規(guī)范地下空間供應(yīng)方式。地下空間國有建設(shè)用地的供應(yīng),按照地表國有建設(shè)用地供應(yīng)方式和程序辦理。但是,符合以下情形的,可以采用協(xié)議出讓(租賃)方式供應(yīng):

1.地表國有建設(shè)用地使用權(quán)人利用自有用地開發(fā)建設(shè)地下空間項(xiàng)目的;

2.與城市地下公共交通設(shè)施配套同步建設(shè)且不能分割實(shí)施的經(jīng)營性地下空間;

3.宗地內(nèi)及宗地間的地下連廊;

4.其他符合協(xié)議出讓(租賃)的情形。

以出讓方式供應(yīng)的,應(yīng)根據(jù)土地用途、規(guī)劃實(shí)施要求、與地表國有建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系,依法合理確定土地使用年期。

(三)實(shí)施差別化的地價(jià)支持政策。地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)以出讓或租賃方式取得的,其土地出讓價(jià)款(租金)分層計(jì)算。各地可根據(jù)當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價(jià)和不動(dòng)產(chǎn)交易實(shí)際,評估后確定地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格,并充分考慮成本差異,實(shí)行地價(jià)向下遞減的優(yōu)惠政策。除地方另有規(guī)定外,地下三層及以下可減免土地出讓價(jià)款(租金)。

已設(shè)立地表國有建設(shè)用地使用權(quán)的地下空間通過劃撥方式供應(yīng)并自行開發(fā)的,不再收取土地價(jià)款。對于利用公共管理與公共服務(wù)用地、公園與綠地的地下空間,建設(shè)面向社會(huì)提供公共服務(wù)的非營利性地下停車設(shè)施的,可不收取土地價(jià)款,但地下車位不得分割銷售或以租代售。

四、規(guī)范城市地下空間建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理

(一)規(guī)范規(guī)劃許可管理。使用地下空間進(jìn)行工程建設(shè)的,應(yīng)按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定辦理規(guī)劃許可。單獨(dú)設(shè)立地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)的,可與地表空間分別辦理規(guī)劃許可手續(xù)。實(shí)施供地前,應(yīng)依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃明確土地用途、提出規(guī)劃條件,包括地下空間的位置、空間范圍邊界、地下深度、建設(shè)規(guī)模、使用性質(zhì)、配套建設(shè)要求和連通方式等內(nèi)容。對于詳細(xì)規(guī)劃未明確地下空間開發(fā)利用規(guī)劃控制指標(biāo)和要求的,實(shí)施供地前應(yīng)當(dāng)依據(jù)總體規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要求及時(shí)組織開展規(guī)劃研究,確定地下空間的規(guī)劃要求,納入詳細(xì)規(guī)劃,依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃提出明確的規(guī)劃條件及開發(fā)建設(shè)要求。地下空間工程建設(shè)應(yīng)符合法律規(guī)定的公共消防設(shè)施、防洪排澇防滲設(shè)施布局要求和工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);涉及文物保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的,應(yīng)依法征求文物行政主管部門意見。

(二)優(yōu)化規(guī)劃許可程序。地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)以劃撥方式配置的,可同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有建設(shè)用地劃撥決定書;以出讓(租賃)方式配置的,可簽訂出讓(租賃)合同后,核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案符合詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的,依法核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

五、完善城市地下空間產(chǎn)權(quán)管理

(一)規(guī)范地下空間不動(dòng)產(chǎn)登記。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)登記以不動(dòng)產(chǎn)單元為基本單位,并通過國有建設(shè)用地劃撥決定書、有償使用合同及其附圖載明的水平投影坐標(biāo)、豎向起止高程和水平投影最大面積確定其范圍,依法依規(guī)開展不動(dòng)產(chǎn)登記。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索實(shí)行三維地籍管理。

1.與地表國有建設(shè)用地使用權(quán)作為一個(gè)整體一并供應(yīng)的地下空間,土地權(quán)利類型繼續(xù)依法登記為國有建設(shè)用地使用權(quán),權(quán)利設(shè)定方式登記為地表。

2.單獨(dú)設(shè)立的地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán),其土地權(quán)利類型登記為國有建設(shè)用地使用權(quán),權(quán)利設(shè)定方式登記為地下。

3.依法利用地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)建設(shè)建(構(gòu))筑物的,參照建筑物區(qū)分所有權(quán)的規(guī)定辦理登記,地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)面積原則上不進(jìn)行分?jǐn)?;確需分?jǐn)偟模吹叵驴臻g建筑面積進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

(二)推進(jìn)已建成地下空間完善相關(guān)手續(xù)。建成并通過竣工驗(yàn)收的地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán),符合詳細(xì)規(guī)劃的,依法完善相關(guān)用地手續(xù)。其中,符合劃撥用地目錄的,按劃撥方式補(bǔ)辦手續(xù);不符合劃撥用地目錄的,可按協(xié)議出讓方式補(bǔ)辦手續(xù)。以出讓方式補(bǔ)辦地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)的,對出讓起止年限的設(shè)定,原合同有約定的從其約定。沒有約定的,從施工許可證發(fā)放之日起計(jì)算,終止日期不得超過其確定用途類別對應(yīng)的最高出讓期限,并與地表國有建設(shè)用地使用權(quán)剩余年限相銜接,納入合同或補(bǔ)充協(xié)議。

(三)明晰地下空間建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能。城市地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立,所涉建設(shè)用地使用權(quán)、建(構(gòu))筑物所有權(quán)應(yīng)依法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記,可依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。

六、保障機(jī)制

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地自然資源主管部門要加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的工作協(xié)同,按照職能分工共同推進(jìn)地下空間資源的規(guī)劃實(shí)施、開發(fā)利用等工作。有條件的地方,可結(jié)合本地實(shí)際制定或修訂相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

(二)健全監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化安全底線要求,嚴(yán)格規(guī)劃條件落實(shí),任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變地下空間的使用功能、規(guī)劃條件和土地用途。強(qiáng)化合同履約動(dòng)態(tài)監(jiān)管,確保依規(guī)依約開發(fā)利用。加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同,建立監(jiān)管信息共享機(jī)制,推動(dòng)形成監(jiān)管合力。

(三)強(qiáng)化信息化支撐。建立健全地下空間數(shù)據(jù)信息歸集、查詢和更新機(jī)制。地下空間的現(xiàn)狀底圖底數(shù)、資源綜合評價(jià)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、審批供應(yīng)、規(guī)劃許可和規(guī)劃核驗(yàn)等信息,應(yīng)及時(shí)納入國土空間規(guī)劃“ 一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。

自然資源部
2024年7月31日

來源:自然資源部



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