《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，作出了全面戰(zhàn)略部署，而深化土地制度改革是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略部署的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（推薦閱讀：三中全會決定中的“土地制度改革”）
清華大學社會科學學院教授蔡繼明長期關(guān)注城鄉(xiāng)融合發(fā)展和土地制度改革，他在接受21世紀經(jīng)濟報道記者專訪時，從三個方面談了如何全面落實《決定》精神，緊密圍繞完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，進一步深化土地制度改革。
發(fā)揮市場決定作用，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地配置
《21世紀》：《決定》提出，優(yōu)化土地管理，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，優(yōu)先保障主導產(chǎn)業(yè)、重大項目合理用地，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制。這是針對什么樣的問題、現(xiàn)狀作出的安排？蔡繼明：若要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，土地的配置方向必須要與經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求相一致，與人口集聚和生產(chǎn)力分布相匹配。人口聚集是城市發(fā)展的前提，在工業(yè)化和城市化進程中，人口向大城市（尤其是特大超大城市）集聚是世界性普遍規(guī)律。中國人口遷移也基本符合世界一般規(guī)律，表現(xiàn)為由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)、從中小城市向大城市，由中西部地區(qū)向東部地區(qū)、由經(jīng)濟相對落后地區(qū)向經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)集中的趨勢。但在世界范圍內(nèi)來看，相比于中國的經(jīng)濟發(fā)展水平來說，中國目前的城市化水平卻并不高。2022年中國人均國民收入為12604美元，位列中高收入經(jīng)濟體行列，接近高收入經(jīng)濟體門檻，但常住人口城鎮(zhèn)化率低于同年世界中高收入經(jīng)濟體平均67.97%的城市化率。城市化集聚效應不足的一個重要原因就在于，土地要素并未按照人口流動方向進行合理配置，土地資源錯配問題突出，優(yōu)勢地區(qū)土地資源不足與欠發(fā)達地區(qū)城市空間低效益蔓延的現(xiàn)象并存。分區(qū)域來看，東部地區(qū)建設用地供給緊張，房價出現(xiàn)泡沫，中西部地區(qū)則大量建造新城，住房庫存增加，超出了本地人口與產(chǎn)業(yè)的需求，導致建設效率低下、新城發(fā)展緩慢、債務本息沉重等問題。分城市規(guī)?？?，盡管人口持續(xù)向大城市聚集，但城鎮(zhèn)用地卻更多地被配置到了中小城市。向中小城市傾斜的土地供給，對房價造成了扭曲，導致了大城市的高房價。城市高房價和高定居成本，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市遷移，抑制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的長期居留意愿，形成了“遷而不落”的候鳥式遷移模式。《21世紀》：你認為應該如何改革土地管理制度，增強對城市化優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的保障能力？蔡繼明：我認為，按照《決定》重申的“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，既要增加城市化優(yōu)勢地區(qū)的“計劃性”土地供給，又要增加城市化優(yōu)勢地區(qū)的“市場化”土地供給，從而為城市化優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和提高城市化水平提供土地保障能力，還可以加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。在增加“計劃性”土地供給方面，應緩解對城市化優(yōu)勢地區(qū)的土地要素供給約束，取消對特大超大城市的人口總量限制，同時遵循人口與產(chǎn)業(yè)集聚方向，根據(jù)特大超大城市常住人口增長的速度和占比，適度增加年度新增建設用地指標。《21世紀》：當前，城市房地產(chǎn)投資、房地產(chǎn)價格、地方政府土地財政收入持續(xù)低迷，這是否會影響擴大城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤范圍、集體經(jīng)營性建設用地入市等改革的進展？蔡繼明：雖然目前城市房地產(chǎn)投資、房地產(chǎn)價格、地方政府土地財政收入持續(xù)低迷，部分經(jīng)濟發(fā)達省份和城市對建設用地增減掛鉤興趣減弱，但從總體上看，我國城鄉(xiāng)建設用地分布嚴重偏離城鄉(xiāng)常住人口分布：全國總?cè)丝谥谐擎?zhèn)常住人口占比近三分之二，但城鎮(zhèn)建設用地占比不足三分之一，由此導致農(nóng)村大量建設用地特別是宅基地閑置和低效利用而城鎮(zhèn)建設用地特別是住宅用地供給不足，這種城鄉(xiāng)之間人地資源的錯配仍需要通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地大市場，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標跨省交易，才能從根本上得到校正。合理轉(zhuǎn)換土地用途，盤活農(nóng)村閑置土地
《21世紀》：《決定》提出，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。集體經(jīng)營性建設用地已經(jīng)試點10年，你認為下一步應如何有序推進相關(guān)改革？蔡繼明：中共十八屆三中全會（2013年）之后，集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開始依法推進。2015年，全國人大常委會授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等33個地區(qū)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市等“三塊地”改革試點。在試點經(jīng)驗基礎上，2019年修訂的土地管理法正式為集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)掃清了法律障礙。基于審慎穩(wěn)妥的考慮，2022年11月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作的意見》，在原有試點基礎上，要求各省用2年左右時間深化推進改革（推薦閱讀：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市：試點先行，暫不全面推開）。從試點探索，到修改土地管理法，再到深化試點改革，如此長時期的探索，足以表明集體經(jīng)營性建設用地入市改革對各利益主體影響之復雜。（推薦閱讀：自然聊吧｜集體經(jīng)營性建設用地入市面臨的難點問題）我所帶領的課題組基于2010—2019年全國33個試點地區(qū)縣級層面的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)營性建設用地入市縮小了相關(guān)城鄉(xiāng)居民收入差距，特別是在中、西部和中規(guī)模、小規(guī)模試點縣（市、區(qū)），效果更為明顯。但集體經(jīng)營性建設用地只占農(nóng)村建設用地的14%，導致目前入市改革縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的整體效應并不明顯。占70%以上的住宅用地，則大量處于閑置、半閑置和低效利用狀態(tài)。為落實《決定》提出的“加快發(fā)展建設用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地”的精神，建議擴大集體經(jīng)營性建設用地入市范圍，將農(nóng)村大量閑置的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地，與城市國有建設用地平等入市，使城鄉(xiāng)建設用地的配置與城市人口的變動相適應，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。（推薦閱讀：王廣華：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，要緊盯“三項負面清單”）
《21世紀》：今年6月28日頒布的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法規(guī)定，對符合國家規(guī)定的集體經(jīng)營性建設用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當優(yōu)先用于保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設，也可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或者個人有償使用。這是否為集體經(jīng)營性建設用地的入市用途定下了基調(diào)？（推薦閱讀：集體建設用地入市、聯(lián)營（入股）相關(guān)政策）蔡繼明：集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例仍有較大提升空間。目前最艱巨最繁重的發(fā)展任務仍然在農(nóng)村，需堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，提高入市土地收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位，尊重農(nóng)民意愿，允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)，民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系。處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部收益分配問題，既要考慮農(nóng)民個體利益，又要兼顧集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。同時，要避免“一刀切”的改革政策。不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異化明顯，東、中、西部地區(qū)，不同大小規(guī)模地區(qū)，集體經(jīng)營性建設用地入市效應不盡相同，應采取差異化的改革策略，給予地方政府一定裁量空間，由中央政府宏觀指導與地方政府自主探索相結(jié)合，探索差異化的入市改革方案。擴大戶均土地規(guī)模，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺
《21世紀》：優(yōu)勢地區(qū)既包括城市化優(yōu)勢地區(qū)，也包括農(nóng)業(yè)優(yōu)勢地區(qū)。第一產(chǎn)業(yè)仍將是農(nóng)業(yè)優(yōu)勢地區(qū)的重要產(chǎn)業(yè)，對于如何通過改革增加第一產(chǎn)業(yè)收入，《決定》提出，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。下一步有何推進路徑？蔡繼明：土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)資料，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度看，全國主體功能區(qū)規(guī)劃所確定的限制開發(fā)區(qū)，也就是農(nóng)地資源相對豐富、具有發(fā)展農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的地區(qū)。然而，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率還遠低于二、三產(chǎn)業(yè)。只有在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時，深化土地制度改革，擴大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標流轉(zhuǎn)范圍，從而在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和建設用地向城鎮(zhèn)化優(yōu)勢地區(qū)集中的同時，才能伴隨著農(nóng)村常住人口的減少，使農(nóng)村戶均土地面積逐步達到規(guī)模經(jīng)濟所要求的水平，從而使限制開發(fā)地區(qū)的農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。蔡繼明：允許農(nóng)戶住房合法入市流轉(zhuǎn)（推薦閱讀：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組書記韓俊：嚴格禁止給退休回鄉(xiāng)干部職工分宅基地建房），不僅能為農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入，還能夠增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入和工資性收入。部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)通過拓寬宅基地和住房的生產(chǎn)經(jīng)營等多樣化功能，不斷發(fā)掘價值實現(xiàn)途徑，探索出了家庭作坊、鄉(xiāng)村旅游、民宿、康養(yǎng)基地等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。在保留鄉(xiāng)村內(nèi)在機理的基礎上，將村民廢舊老宅改造為休閑民宿和特色農(nóng)家樂，增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又會進一步帶動周邊村民就業(yè)，促進農(nóng)村剩余勞動力多渠道轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民的工資性收入。（推薦閱讀：最新文旅項目用地政策詳解）另一方面，按照房地一體、地隨房走的原則，既然允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，也就意味著允許農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)通過出租、入股、合作等方式在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，從而拓寬農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)抵押融資的渠道，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺提供資金支持。（推薦閱讀：匯編｜農(nóng)村宅基地管理政策規(guī)定）來源：21世紀經(jīng)濟報道
